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Ordine del giorno riportante le motivazioni della non ammissibilitÓ della proposta di referendum legge servizi pubblici

pubblicato il 27 luglio 2016

ORDINE DEL GIORNO

OGGETTO: L.r. 7 marzo 2003 n. 5. Esame di ammissibilità della proposta di referendum abrogativo n. 3 avente ad oggetto la legge regionale 15 aprile 2016, n. 5 “Organizzazione delle funzioni relative al servizio idrico integrato e al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani”.

FIRMATARI: MORETTI, LAURI, PAVIOTTI

Il Consiglio regionale del Friuli Venezia Giulia,
VISTO il capo II della legge regionale 7 marzo 2003, n. 5, e successive modifiche, recante la disciplina del referendum abrogativo regionale, in attuazione dell’articolo 12 dello Statuto della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia ed in particolare: 
- gli articoli 2 e 5, commi da 1 a 4 e comma 8, che nell’attribuire ad almeno 15.000 elettori il diritto di chiedere e di far svolgere un referendum abrogativo di leggi regionali o di loro parti, condizionano la richiesta e lo svolgimento del referendum ad un preliminare accertamento dell’ammissibilità del referendum stesso, accertamento che deve essere richiesto con una “proposta di referendum” presentata da parte di almeno 500 elettori (detti “promotori”), iscritti nelle liste elettorali di Comuni della regione e appartenenti ad almeno tre circoscrizioni elettorali, per ciascuna delle quali il numero dei promotori non deve essere inferiore a 50, ovvero, qualora il referendum concerna leggi regionali o singole disposizioni di leggi che, per espressa previsione normativa, si applichino solo ad una parte del territorio regionale, residenti, almeno per il 50 per cento, in Comuni rientranti in quella medesima parte, fermo restando il rispetto dei predetti limiti minimi per circoscrizione;
- gli articoli 3, 4, 5, commi 5, 6 e 7, nonché l’articolo 7, comma 2, che definiscono i requisiti formali e sostanziali del quesito referendario che si propone di sottoporre agli elettori; 
   gli articoli 6 e 7 che attribuiscono all’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale il compito di deliberare sull’ammissibilità della proposta di referendum entro trenta giorni dalla presentazione della proposta stessa, verificando il rispetto dei requisiti di ammissibilità fissati dalle disposizioni sopra richiamate, prevedendo che lo stesso Ufficio di Presidenza debba deliberare all'unanimità dei componenti e che, qualora essa non sia raggiunta, l’argomento sia iscritto di diritto all'ordine del giorno della seduta immediatamente successiva del Consiglio regionale, il quale delibera sull’ammissibilità del referendum, su motivati ordini del giorno presentati nel corso del dibattito e prima della chiusura dello stesso;
VISTA la proposta di referendum abrogativo regionale presentata in data 28 giugno 2016, e il relativo verbale di deposito, registrato al prot. n. 7693/A, di n. 51 moduli di raccolta ed autenticazione delle firme, tutti recanti il seguente quesito “Volete voi che sia abrogata la Legge regionale 15 aprile 2016, n. 5 “Organizzazione delle funzioni relative al servizio idrico integrato e al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani?” e tutti recanti altresì l’indicazione dei promotori designati ad esercitare le specifiche funzioni ed adempimenti previsti dalla stessa legge regionale 5/2003, corredati dei certificati elettorali dei sottoscrittori;
DATO ATTO che della presentazione della proposta di referendum è stata data notizia nel BUR del 30 giugno 2016 (3° supplemento ordinario n. 30), ai sensi dell’articolo 5, comma 9, della legge regionale 5/2003;
CONSIDERATO che in data 26 luglio 2016 è stata audita dall’Ufficio di Presidenza una delegazione dei promotori del referendum i quali hanno esposto le finalità dell’iniziativa referendaria;
VISTI i processi verbali della seduta dell’Ufficio di Presidenza del 27 luglio 2016, nel corso della quale l’Ufficio di Presidenza ha preso atto della mancato raggiungimento dell’unanimità dei componenti sulla decisione da adottare in merito all’ammissibilità del referendum; 
ACCERTATA la regolarità delle sottoscrizioni e delle relative autenticazioni, la presenza dei certificati elettorali e quindi il raggiungimento dei quorum prescritti dalla legge regionale 5/2003, sia in totale (almeno 500 elettori), sia con riferimento alle singole circoscrizioni elettorali (almeno 50 elettori per almeno 3 delle 5 circoscrizioni elettorali); 
CONSIDERATO, ai fini della verifica dell’ammissibilità della proposta referendaria, che: 
- la legge regionale 5/2016 di cui si propone l’integrale abrogazione per via referendaria attua, a decorrere dal 1° gennaio 2017, la legislazione statale in materia di tutela dell’ambiente (codice dell’ambiente approvato con d.lgs. 152/2006, e successive modifiche) e di servizi pubblici locali (art. 3 bis del D.L. 138/2011 e successive modifiche), in particolare per ciò che concerne l’organizzazione territoriale della gestione del servizio idrico integrato  e del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani e assimilabili;
- il codice dell’ambiente, nelle parti  che riguardano il servizio idrico integrato (art. 147-158-bis) e il servizio di gestione integrata dei rifiuti (art. 199-204), demanda in particolare alle Regioni il compito di delimitare gli ambiti territoriali ottimali (ATO), fissando a tal fine determinati criteri miranti a superare la frammentazione delle gestioni esistenti ed a perseguire obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità delle gestioni, nonché il compito di istituire le strutture pubbliche preposte al governo di ciascun ambito, con la necessaria partecipazione degli enti locali interessati, cui affidare i compiti di programmazione degli interventi, di scelta della forma di gestione, di affidamento della gestione e di controllo dei servizi erogati;
-  nell’emanare la disciplina sopra richiamata, lo Stato ha invocato come titoli competenziali la propria potestà legislativa esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e di tutela della concorrenza, che la Corte costituzionale, con sentenza 246/2009, ha ritenuto idonei a vincolare anche la competenza regionale, prevalendo su eventuali titoli competenziali regionali ed, in particolare, su quello in materia di servizi pubblici locali; 
- per quanto riguarda la delimitazione degli ambiti territoriali ottimali del servizio idrico integrato, l’articolo 147 del codice dell’ambiente, come da ultimo modificato, conferma la necessità di  organizzare il servizio sulla base degli ambiti territoriali ottimali già definiti dalle regioni in attuazione della legge Galli, e consente alle regioni di modificarne le delimitazioni “per migliorare la gestione del servizio idrico integrato, assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità”, nel rispetto, in particolare, di taluni  principi, in particolare quello dell’unicità della gestione, consentendo alcune deroghe introdotte,  prima, dal decreto legge 133/2014 (Sblocca Italia), che consente, qualora l'ambito territoriale ottimale coincida con l'intero territorio regionale,  l'affidamento del servizio idrico integrato in ambiti territoriali comunque non inferiori agli ambiti territoriali corrispondenti alle province o alle città metropolitane, e, poi, dalla legge 221/2015 (collegato ambiente) che fa salve: a) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell'articolo 148; b) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico;
- per quanto riguarda invece la delimitazione degli ambiti territoriali ottimali del servizio di gestione integrata dei rifiuti, gli art. 199 e 200  del codice attribuiscono alle regioni il compito di predisporre e adottare, entro certi termini, piani regionali di gestione dei rifiuti, i quali devono contenere, tra l’altro, la delimitazione di ogni singolo ambito territoriale ottimale sul territorio regionale, nel rispetto delle linee guida adottate dallo Stato d’intesa con la Conferenza  unificata, consentendo ai singoli comuni, entro trenta giorni dalla comunicazione dell’ATO di appartenenza di presentare motivate e documentate richieste di modifica all'assegnazione ad uno specifico ambito territoriale e di spostamento in un ambito territoriale diverso, limitrofo a quello di assegnazione, e alle regioni di adottare modelli alternativi o in deroga al modello degli ATO laddove predispongano un piano regionale dei rifiuti che dimostri la propria adeguatezza rispetto agli obiettivi strategici previsti dalla normativa vigente, con particolare riferimento ai criteri generali e alle linee guida riservati, in materia, allo Stato;
 - per quanto riguarda l’individuazione dei nuovi  “enti di governo” degli ambiti territoriali del servizio idrico integrato, destinati a sostituire le Autorità d’ambito soppresse dalla legge 42/2010, l’art. 147 codice dell’ambiente, come da ultimo novellato dal decreto 133/2014 (“Sblocca Italia”), prevede che le regioni, che non abbiano ancora individuato tali enti, debbano provvedere entro il termine perentorio del 31 dicembre 2014, decorso inutilmente il quale il Governo esercita il potere sostitutivo previsto dall'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, e che gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale debbano partecipare obbligatoriamente all'ente di governo individuato dalla regione entro il termine da questa fissato e, comunque, non oltre sessanta giorni dalla delibera di individuazione, imponendo, in caso di mancata adesione all’ente di governo, al Presidente della regione di esercitare, previa diffida all'ente locale ad adempiere entro ulteriori trenta giorni, i poteri sostitutivi, ponendo le relative spese a carico dell'ente inadempiente; 
- per quanto riguarda invece l’individuazione dei nuovi “enti di governo”  degli ATO  per la gestione integrata dei rifiuti, non essendo stata aggiornata, a seguito della soppressione delle Autorità d’ambito, la disciplina del codice dell’ambiente, occorre far riferimento alla legislazione generale sui servizi pubblici locali di rilevanza economica e segnatamente all’art. 3 bis del decreto legge 138/2011, come da ultimo modificato dalla legge 190/2014, che analogamente al codice ambiente, attribuisce alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano il compito di  organizzare lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, sia definendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, sia “istituendo o designando gli enti di governo degli stessi”, assegnando a tal fine alle Regioni il termine del 30 giugno 2012, decorso il quale il Governo esercita il potere sostitutivo di cui all'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131;
- l’art. 13 del decreto legge 150/2013 (cd. milleproroghe) ha prorogato tale termine al 30 giugno 2014 ed inoltre ha previsto che la mancata istituzione o designazione dell'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale, ovvero la mancata deliberazione dell'affidamento entro tale temine, comportano l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte del Prefetto competente per territorio, le cui spese sono a carico dell'ente inadempiente, che provvede agli adempimenti necessari al completamento della procedura di affidamento entro il 31 dicembre 2014;
- il decreto legge 179/2012 (art. 34, commi 20 e ss.), di modifica il citato decreto legge 138/2011, precisa che spetta unicamente agli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei istituiti o designati dalla Regione, cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente, svolgere le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza, di affidamento della gestione e relativo controllo;
- la legge di stabilità 2015 (legge 190/2014), modifica il decreto 179/2012 fissando un termine agli enti locali per aderire ai predetti enti di governo (1º marzo 2015 oppure entro sessanta giorni dall'istituzione o designazione dell'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale), decorso il quale spetta al Presidente della Regione esercitare, previa diffida all'ente locale ad adempiere entro il termine di trenta giorni, i poteri sostitutivi; 
- la legge regionale 5/2016, al fine di attuare le citate norme del codice dell’ambiente e le ulteriori disposizioni statali in materia, delimita un unico ambito territoriale ottimale, coincidente con il territorio regionale, istituendo un unico “ente di governo” per tutti e due i servizi, denominato “Autorità unica per i servizi idrici e i rifiuti” (AUSIR) e recando conseguentemente tutte le disposizioni ordinamentali,  organizzative e finanziarie necessarie per far funzionare il nuovo ente, affidando ad esso i compiti che la legislazione statale riserva a tali enti di governo ed altri compiti ad essi connessi;
-- le norme del codice dell’ambiente sul servizio idrico integrato  e sul servizio di gestione dei rifiuti urbani, sopra richiamate, nonché quelle di cui all’art. 3 bis del d.l. 138/2011 sui servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, anche alla luce della sentenza 246/2009, si atteggiano a “norme statali vincolanti per il legislatore regionale”,  in quanto fondate sulla competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente e di tutela della concorrenza, destinate a prevalere sulle competenze regionali statutarie  in materia di “acquedotti di interesse locale e regionale” (art. 4, n. 9, statuto) e di “disciplina dei servizi pubblici di interesse regionale e assunzione di tali servizi” (art. 5, n. 7);
- benché le norme statali sopra richiamate consentono alle Regioni di scegliere tra una diversa gamma di opzioni  per quanto riguarda l’ampiezza degli ambiti territoriali ottimali (dall’ambito unico regionale ad ambiti sub-regionali tendenzialmente non inferiori al livello provinciale), il contenuto della legge regionale, almeno parzialmente, è  obbligatorio per il legislatore regionale, in quanto le norme statali obbligano la Regione, oltre che a delimitare gli ambiti ottimali, anche ad istituire gli enti di governo con compiti da esse dettagliatamente determinati, tra cui la predisposizione dei piani d’ambito (art. 149 e 203, comma 3, del codice ambiente), quali strumenti necessari per l’organizzazione del servizio e la programmazione fisica e economico-finanziaria degli interventi,  e l’affidamento dei  servizi,  nel rispetto della normativa nazionale in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica (art. 149 bis e 202), obblighi che le norme statali stesse  sanzionano con la previsione, in caso di inerzia protratta della Regione, del potere sostitutivo dello Stato di cui all’art. 120 cost.;
RITENUTO che, per tali motivi, il quesito referendario contenuto nella proposta in esame non rispetta il requisito di ammissibilità previsto dall’art. 4, comma 1, lett. c), della legge regionale 5/2003, secondo cui non possono essere sottoposte a referendum abrogativo “le leggi o disposizioni di legge regionale il cui contenuto sia reso obbligatorio da norme dello Statuto, di leggi costituzionali ovvero da norme statali vincolanti per il legislatore regionale o che siano meramente riproduttive di tali norme”;
CONSIDERATO, altresì, che:
- con l’abrogazione per via referendaria della legge regionale 5/2016, verrebbe meno il soggetto pubblico che la stessa legge regionale ha preposto al governo dei due settori del servizio idrico e di gestione dei rifiuti, nell’ambito unico regionale, mentre non potrebbero rivivere le Consulte di ambito, previste dalla legge regionale 13/2005 e dall’art. 4, commi 44-46, della legge regionale 22/2010, espressamente abrogati dalla legge regionale 5/2016, per il governo dei precedenti  ambiti  territoriali ottimali del servizio idrico integrato;
- l’organizzazione sul territorio del servizio idrico integrato (che include i servizi di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue), assieme a quello di gestione dei rifiuti urbani, è condizione essenziale per la promozione e la salvaguardia della salubrità e dell'igiene dell'ambiente naturale di vita e di lavoro, valori tutelati senza dubbio dall’art. 32 cost. (cfr. Corte cost. 226/1983 e 313/1983). 
- in mancanza della legge regionale si riespanderebbe l’efficacia dell’art. 204 del codice dell’ambiente, secondo cui i soggetti che esercitano il servizio di gestione dei rifiuti urbani alla data di entrata in vigore del codice continuano a gestirlo fino alla istituzione e organizzazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti da parte degli enti di governo dell’ambito, mentre non è prevista, nella legislazione statale, una norma analoga per il servizio idrico integrato;
- pertanto la normativa di risulta consentirebbe di supplire solo alla mancanza di una legislazione regionale per i servizi di gestione dei rifiuti, attraverso la continuità delle gestioni esistenti, mentre tale continuità non sarebbe assicurata per il servizio idrico; 
- l’abrogazione per via referendaria della legge regionale 5/2016 (che non potrebbe far rivivere la legislazione da questa abrogata), comportando una interruzione dei servizi di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue, pregiudica valori, diritti e interessi costituzionalmente tutelati dall’art. 32, primo comma, cost.;
RITENUTO, che, per tali motivi, il quesito referendario contenuto nella proposta in esame non rispetta l’ulteriore requisito di ammissibilità prescritto dall’art. 4, comma 2, della legge regionale 5/2003, secondo cui, ai fini della verifica dei requisiti di ammissibilità del referendum, l’Ufficio di Presidenza è tenuto ad applicare “i principi e gli orientamenti della giurisprudenza costituzionale sulla non ammissibilità del referendum abrogativo di leggi statali”, con riferimento in particolare alla giurisprudenza della Corte costituzionale  che considera non ammissibili referendum abrogativi di leggi costituzionalmente necessarie per rendere effettiva la tutela di diritti e valori tutelati dalla Costituzione (ex plurimis sentenze 47/1991,  17/1997, 42/2000, 49/2000, 45/2005, 12/2014);
CONSIDERATO, altresì, che:
- la materia disciplinata dalla legge regionale 5/2016 è interessata da obblighi che derivano dall’appartenenza all’Unione europea, previsti in particolare dalla direttive in materia di  gestione dei rifiuti (direttiva 2008/98/CE e successive modifiche), di gestione dei corpi idrici (direttiva 2000/60/CE e successive modifiche),  di  protezione delle acque sotterranee dall’inquinamento e dal deterioramento (direttiva 2006/118/CE e successive modifiche), di  trattamento delle acque reflue urbane (direttiva 91/271/CEE e successive modifiche), di appalti pubblici (direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici, direttiva 2014/25/UE sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione);
-  con l’abrogazione per via referendaria della legge regionale 5/2016, verrebbero meno le strutture pubbliche di governo, necessarie, secondo quanto dispongono le norme statali, per predisporre ed approvare i piani d’ambito dei servizi per la gestione sia del servizio idrico integrato che del servizio di gestione dei rifiuti urbani, e per poter procedere agli affidamenti della gestione dei servizi predetti, nel rispetto delle regole europee sulla concorrenza; 
- in particolare, per quanto riguarda i piani d’ambito, l’art. 13, comma 2, della legge regionale 5/2016 dispone che questi  “specificano gli obiettivi da raggiungere nel periodo di affidamento e definiscono gli standard prestazionali di servizio necessari al rispetto dei vincoli derivanti dalla normativa vigente, in relazione anche agli scenari di sviluppo demografico ed economico dei territori.” e inoltre il comma 5 dello stesso articolo dispone che il programma degli interventi, contenuto nel piano d’ambito, indica per l’intero periodo di gestione, “gli interventi di nuova costruzione, di manutenzione straordinaria, nonché di adeguamento degli impianti da realizzare e i relativi tempi di attuazione, necessari al raggiungimento almeno dei livelli minimi di servizio”; 
-  i piani d’ambito previsti dall’art. 13 della legge regionale,  in attuazione degli articoli 149 e 203, comma 3, del codice ambiente, hanno la funzione di programmare gli interventi (anche in termini di adeguamento infrastrutturale) necessari per rispettare i vincoli derivanti dalla normativa statale e, soprattutto europea, e quindi costituiscono lo strumento programmatorio necessario, secondo quanto prescritto dalle citate norme del codice dell’ambiente, per assicurare, nei due settori della gestione del servizio idrico e dei rifiuti, il raggiungimento di obiettivi ambientali posti dalla normativa europea (in particolare gli obiettivi di trattamento delle acque reflue,  posti dalla direttiva 91/71/CEE,  l’obiettivo di creazione di una “rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento dei rifiuti e di impianti per il recupero dei rifiuti urbani non differenziati provenienti dalla raccolta domestica”, posto dall’art. 16 della direttiva 2008/98/CE, gli obiettivi ambientali per i corpi idrici superficiali e sotterranei, da perseguire, ai sensi dell’art. 4 della direttiva 2000/60/CE,  attraverso i programmi di misure di cui all’art. 11 della stessa direttiva, gli obiettivi di riduzione progressiva dell’inquinamento e di prevenzione del deterioramento delle acque sotterranee, previsti dall’art. 5 della direttiva 2006/118/CE, da perseguire  mediante i predetti programmi di misure operative);
- inoltre, per quanto riguarda l’affidamento dei servizi, l’articolo 16 impone all'AUSIR di deliberare la forma di gestione fra quelle previste dall'ordinamento europeo provvedendo, conseguentemente, all'affidamento del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani nel rispetto della normativa nazionale ed europea di settore; 
- lo stesso art. 16 della legge specifica, altresì, entro quali limiti l'AUSIR può ricorrere all’affidamento diretto, consentito solo nei confronti di “società interamente pubbliche … in possesso dei requisiti prescritti dall'ordinamento europeo per la gestione in house e, comunque, partecipate dagli enti locali ricadenti nell'Ambito territoriale ottimale”;
- lo stesso articolo 16 fa salve fino a naturale scadenza le gestioni in essere alla data di entrata in vigore della legge, condizionando tale salvezza al fatto che esse siano state affidate nel rispetto della normativa nazionale ed europea in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica;
- il contenuto di tale articolo deve pertanto ritenersi necessario per il puntuale rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento europeo in materia di affidamento dei servizi (previsti in particolare dalle direttive 2014/23/UE e 2014/24/UE e, per il settore idrico, dalla direttiva 2014/25/UE);
RITENUTO che, anche per tali motivi, il quesito referendario contenuto nella proposta in esame non rispetta il requisito di ammissibilità previsti dall’articolo 4, comma 2, dalla legge regionale 5/2003, secondo cui, ai fini della verifica dei requisiti di ammissibilità del referendum, l’Ufficio di Presidenza è tenuto ad applicare “i principi e gli orientamenti della giurisprudenza costituzionale sulla non ammissibilità del referendum abrogativo di leggi statali”, in particolare con riferimento alla giurisprudenza della Corte costituzionale che considera non ammissibili referendum abrogativi da cui possa derivare l'esposizione dello Stato italiano a responsabilità nei confronti della Unione europea (ex plurimis sentenze 24/2011, 45/2000, 41/2000, 36/1997, 64/1990);

DELIBERA

1) di dichiarare, per le ragioni esposte in premessa, inammissibile la proposta di referendum abrogativo regionale in oggetto; 
2) di disporre la pubblicazione della presente deliberazione sul BUR entro 10 giorni dalla sua adozione ai sensi e per gli effetti dell’articolo 7, comma 8, della legge regionale 5/2003.
Vedi anche