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LIVA: Relazione Ddl 157 "Disposizioni in materia di sistema integrato del pubblico impiego regionale e locale"

pubblicato il 11 novembre 2016

Signor Presidente, cari colleghi
Le “disposizioni in materia di sistema integrato del pubblico impiego” sono norme apparentemente squisitamente tecniche ed invece, a ben guardare, di contenuto decisamente politico in quanto riferite ad un rapporto, quello fra le articolazioni dello Stato e i suoi dipendenti che ha immediato riflesso sul tema dei costi della macchina pubblica, sull’efficienza e qualità dei servizi assicurati ai cittadini, sulle condizioni che il pubblico riserva al proprio personale rispetto al resto della platea dei lavoratori che operano nel privato. E, non a caso la politica, direi quasi un’ideologia, permea il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto legislativo recante Disciplina alla dirigenza della Repubblica, meglio noto come Legge Madia. Parere di sicura perizia giuridica, della cui autorevolezza e cogenza non si è potuto non tener conto nel legiferare a proposito di “sistema integrato del pubblico impiego regionale e locale” onde evitare pericolosi salti in avanti, impugnative e conflittualità pur cercando di preservare e dispiegare gli spazi di autonomia offertici dalla nostra Specialità. Ho usato il termine ideologia, riferito al parere del Consiglio di Stato, con il massimo del rispetto e considerazione non avendo alcuna particolare attrazione per il vuoto culturale e lo spaesamento e disorientamento indotto nei contemporanei dai miti del crollo delle ideologie sostituite generalmente dal superficiale e dal transitorio. Riconoscere l’ideologia che sostiene un parere ci fa comprendere meglio quel parere ed i motivi per cui conviene tenerne conto.
E’ evidente che in quel parere il Paese, le sue necessità di efficienza, la competitività internazionale nella quale dobbiamo sopravvivere, la rapidità di una civiltà digitale, l’indispensabile valorizzazione dei migliori ai fini del bene comune, sono un lontano sottofondo, così come è un sottofondo la dinamica politica degli ultima decenni che in realtà ha visto una forte mobilità e volatilità della classe politica ed una staticità, forse in alcuni casi patologica, dell’alta burocrazia, degli altri dirigenti la cui continuità attraverso il cambio delle maggioranze politiche mi pare abbia favorito, piuttosto che costituito un baluardo, contro ad esempio, il fenomeno della corruzione che sempre di più sembra coinvolgere anche in veste di protagonista l’area tecnico dirigenziale. Il parere mette in evidenza altri temi, altri pericoli, altri principi: tutela del dipendente pubblico rispetto alle valutazioni e alle richieste della parte datoriale sempre interpretata nella sua essenza politica e quindi di parte e non nella sua veste istituzionale e comunque di depositaria, seppur pro tempore, della volontà popolare. Ciò non solo nella fascia bassa o intermedia del pubblico impego ma finanche nella sua composizione più elevata della Dirigenza alla cui tutela, anzi, il Consiglio pare ancor di più protesa.
Penso che il nostro Paese dovrà prima o dopo imboccare la strada di una messa in discussione di questa ideologia che rischia di rallentare processi di rinnovamento ed innovazione che sono l’unico modo per poter difendere nel tempo che ci attende una forte ed autonoma presenza pubblica dello Stato e l’autonomia ed autorevolezza del proprio apparato. Non si tratta di cedere sui principi di tutela e di indipendenza ma di saperli meglio coniugare con gli obiettivi del risultato e della misurazione dello stesso, e con un sistema incentivante e selettivo più semplice e meno farraginoso.
Il quadro che esce dal testo oggi in discussione, appare un serio ed equilibrato tentativo di andare in questa direzione nel rispetto del quadro normativo esistente ma puntando ad ottenere per la nostra Regione risultati migliori grazie al sistema integrato del Comparto unico e del livello di partecipazione e di relazioni sindacali costruite negli anni.
Questa premessa per mettere ancora più in evidenza gli aspetti positivi ed innovativi di questo provvedimento che, ovviamente, non può non rispettare il contesto e il “rumore del tempo” che resta per molti aspetti “novecentesco” ma che, in questo perimetro e sulla base di una ampia consultazione e confronto, riesce a fare passi in avanti, a semplificare, a inserire elementi positivi che danno sostanza e qualificano la nostra Specialità. Il lavoro di confronto con le organizzazioni sindacali e datoriali è stato, credo proficuo, e ad esso si è aggiunto anche l’apporto dei lavori della Prima Commissione che hanno dedicato al provvedimento 4 sedute e due audizioni, l’ultima appena conclusa. La prima commissione con emendamenti a firma lunga e approvati all’unanimità dei presenti ha inserito in legge una serie di articoli che ribadiscono l’autonomia organizzativa e finanziaria del Consiglio Regionale così come definita dal nostro Statuto la cui voce sarà presente negli organi di indirizzo previsti dal provvedimento.
L’istituzione del Comparto unico operata con la L.r. 13/98 è nata con l’obiettivo prioritario di razionalizzare gli apparati amministrativi e di determinare, conseguentemente, un accrescimento dell’efficacia e dell’efficienza degli stessi. Il Comparto unico si presenta inoltre come uno strumento di “governance” a disposizione della Regione per l’attivazione di positive interazioni tra soggetti che interpretano interessi diversi e rappresenta uno strumento determinante per lo sviluppo del territorio e dei cittadini.
Se questa è la cornice in cui è nata l’idea del Comparto unico, l’obiettivo che con questa legge ci si propone è quello di favorire la mobilità dei pubblici impiegati, considerata come presupposto necessario per la realizzazione del trasferimento di funzioni in una stagione di trasformazione del nostro assetto. Vi è poi il tema del completamento del Comparto unico mediante la costituzione di un sistema integrato per la gestione del personale dello stesso, mediante l’adozione di un Testo Unico in materia di pubblico impiego regionale in grado di definire uniformemente anche le recenti riforme intervenute sul piano nazionale, al fine di evitare che la concreta operatività venga, come fino ad oggi è stato, compromessa a causa della concorrenza fra fonte statale e regionale.
Dunque Testo Unico del lavoro pubblico alle dipendenze della pubblica amministrazione regionale e locale, che delinei, anche alla luce della riforma del Sistema delle Autonomie locali operato in ambito regionale, gli ambiti di cornice entro cui si dovrà inserire il dialogo contrattuale con le parti sociali.
I contenuti di tale intervento, che consentono come già ricordato il pieno dispiegamento dell’autonomia Statutaria nei limiti della propria competenza residuale e che tengono conto del sistema integrato del comparto, possono essere così riepilogate:
- Accesso al pubblico impiego attraverso procedure selettive accentrate quantomeno a livello di UTI mediante lo strumento volontario della convenzione che consente di tutelare la titolarità del rapporto di lavoro con l’ausilio proveniente dall’accentramento di procedure, esperienze disponibilità e competenze professionali superiori;
- Costituzione di un Ufficio unico del sistema integrato del comparto presso la Regione che gestisca:
•    Il ruolo unico della dirigenza regionale e locali di tutti i dirigenti delle amministrazioni del comparto ed i segretari comunali e provinciali, articolato in sezioni speciali per le figure dirigenziali professionali e tecniche;
•    Il coordinamento delle procedure di mobilità attraverso un controllo complessivo sulle procedure poste in essere dalle amministrazioni;
•    La gestione delle paghe, della previdenza ed assistenza in maniera unitaria a livello di comparto;
•    L’individuazione di criteri uniformi di gestione delle relazioni sindacali al fine di evitare che ci siano trattative variamente diversificate negli enti del comparto e che hanno creato problematiche applicative rispetto ad istituti analoghi;
•    L’individuazione di un percorso formativo più coordinato e uniforme in capo alla Regione;
•    L’individuazione di criteri generali per garantire una contrattazione decentrata ed un sistema valutativo più omogeno ed obiettivo, pur nel rispetto delle specificità dei singoli enti e della loro autonomia;
•    L’individuazione di un percorso per la valorizzazione del personale già in servizio attraverso il conferimento di incarichi di posizione organizzativa a soggetti altamente qualificati.
Necessariamente questa relazione, anche per lo spazio assai ridotto di tempo destinato alla sua redazione stante il pressante calendario di lavori della Commissione e dell’Aula, si limita ad individuare solo alcuni temi di fondo su cui impernia la legge lasciando al dibattito sull’articolato il compito di esplicitare altri contenuti pur importanti e significativi nonché eventuali differenziazioni politiche dell’aula.
Fra questi, un punto fondamentale che mi preme sottolineare, è il tentativo di portare a compimento a livello di Testo Unico 15 anni di dibattito e di modifiche legislative che hanno profondamente modificato il pubblico impiego e portato alla c.d. privatizzazione del pubblico impiego facendo emergere, come per il rapporto privato, il ruolo preponderante del contratto individuale e collettivo di lavoro. E’ evidente che le tendenze attuali prevalenti invece, anche in considerazione, forse, della debolezza registrata nelle capacità di reggere la trattativa negoziale da parte della parte datoriale e della necessità di trattative finanziariamente compatibili con quadri di risorse disponibili prefissati e rigidi, è quella di dare sempre maggior peso alle fonti unilaterali piuttosto che a quelle di carattere negoziali.
Sul piano più specifico dell’assetto normativo il legislatore ha ora introdotto:
a)    un sostanziale ribaltamento nella gerarchia tra legislazione settoriale e contratti collettivi con il ripristino della supremazia della prima sui secondi;
b)    una netta delimitazione dell’ambito di competenza della contrattazione collettiva rispetto a quello delle fonti unilaterali d.Lgs n.165/01 e per il comparto L.R. 22/2010;
c)    una netta delimitazione dello spazio negoziale sulla c.d. “macro” e “micro” organizzazione.
La finalità della legge regionale oggi in discussione è infatti anche quella di delimitare, negli ambiti già definiti a livello nazionale e regionale, l’area negoziabile, ribadendo e specificando in maniera più puntuale l’esclusione da quest’area delle materie per le quali è legislativamente individuata la modalità relazionale della partecipazione e tra le quali inseriscono più in particolare: quelle afferenti a determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro.
Il testo, nella prima sua parte contiene la riforma della dirigenza del comparto unico.
La scelta operata è nata dall’esigenza di anticipare i tempi della riforma nazionale, cogliendone i principi innovativi fondamentali, ma esercitando per quanto è possibile l’ambito di specialità che contraddistingue la Regione e la relativa potestà legislativa. A questo tema sono dedicati molti articoli e molta attenzione pur dovendo questa parte confrontarsi e sostanzialmente conformarsi per molti aspetti al parere del Consiglio di Stato che ha condizionato il parere positivo espresso allo schema Madia al recepimento di numerose e significative correzioni di cui la presente legge non può non tener conto. Si è inoltre fino all’ultimo minuto concordato modifiche, apportate al testo in sede di Prima commissione, anche in considerazione di pareri nel frattempo pervenuti da Camera e Ministero.
D’altra parte è proprio nei confronti della Dirigenza che si amplia lo spazio attinente la legislazione mentre maggiore appare il richiamo ai temi della contrattazione quando il riferimento è alla disciplina del personale non dirigenziale a cui sono dedicati gli articoli dal 17 in poi.
Le principali novità, su questo versante, riguardano la costituzione dell’Ufficio Unico del sistema integrato del comparto che ha il compito, sulla base delle direttive fornite dal Comitato di Indirizzo e con le modalità e i limiti definiti nei vari articoli nonché sulla base delle convenzioni stipulate dai singolo enti locali, di gestire il ruolo unico dei dirigenti. La gestione del ruolo, l’accesso al ruolo, il coordinamento delle procedure di conferimento dell’incarico, della messa in disponibilità e della gestione dei provvedimenti disciplinari viene dunque accentrata in Regione, in collaborazione con il Comitato di Indirizzo, costituito dai datori di lavoro, che opera attraverso l’Ufficio Unico.
La collaborazione sino ad oggi svolta dall’amministrazione regionale con i Comuni in materia di gestione del personale ha permesso di sviluppare la consapevolezza comune che l’evoluzione normativa è tale da richiedere inevitabilmente una regia comune nell’applicazione di quegli istituti che, per loro natura, hanno caratteristiche unitarie all’interno dell’intero Comparto.
Anche la “formazione” è affidata alla competenza dell’Ufficio Unico con l’intento di assicurare al sistema i dovuti e uniformi livelli di aggiornamento che molto spesso gli Enti Locali non sarebbero in grado di garantire autonomamente.
Con riferimento alle assunzioni nel Comparto si lascia invece autonomia di gestione delle relative procedure alle UTI, fatta salva la possibilità di convenzionarsi con l’Ufficio Unico per delegarne la competenza. Per riprendere e rafforzare il concetto di sistema integrato di Comparto si è ritenuto necessario inserire in legge il principio della possibilità di considerare il budget assunzionale non a livello di singolo ente, bensì a livello di intero Comparto, non solo per le assunzioni a tempo indeterminato ma anche per quelle flessibili.
Questi appaiono i punti essenziali di una legge di riforma importante che chiude organicamente un progetto di revisione complessiva del nostro sistema istituzionale, del suo sistema di finanziamento e, da ultimo, di gestione della risorsa principale, quella umana. Questi elementi sono tali da farci sostenere convintamente il provvedimento che il dibattito che seguirà consentirà di meglio definire e auspicabilmente di ulteriormente migliorare con il contributo dell’Aula.

LIVA
Vedi anche
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