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DA GIAU: RELAZIONE PDL 46 GARANTE REGIONALE DEI DIRITTI DELLA PERSONA

pubblicato il 02 maggio 2014

Signor Presidente, signore Consigliere, signori Consiglieri,
la presente proposta di legge è finalizzata all’istituzione del Garante regionale dei diritti della persona e nasce dalla piena convinzione che l’attenzione alla tutela dei diritti, sancita da numerose convenzioni internazionali ed europee e tradotta in interventi legislativi comunitari e nazionali, rappresenti elemento distintivo della qualità del governo regionale e del rapporto tra cittadini ed istituzioni, soprattutto quando rivolta ai soggetti che per le loro stesse caratteristiche e condizioni personali e sociali siano vulnerabili e limitati nella capacità di difesa diretta ed autonoma.
La figura dell’ Ombudsman (“l’uomo ponte”, colui che “fa da tramite”) compare per la prima volta in Svezia nel 1809 con funzioni di controllo, ma soprattutto di mediazione, nel complesso raccordo tra organi rappresentativi, pubblici poteri amministrativi e amministrati. Si diffonde poi in Europa dalla seconda metà dell’Ottocento, dotato per lo più di strumenti non autoritativi, come organo di controllo della pubblica amministrazione e di difesa del cittadino contro ogni abuso, per arricchirsi, nella legislazione più attuale, di orientamenti rivolti non solo alla tutela dei diritti del singolo cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, ma anche alla promozione del rispetto dei diritti individuali, collettivi e diffusi di tutte le persone, e in particolare di quanti possono trovarsi in situazioni e condizioni di minore tutela o di discriminazione. Le norme più recenti delle nazioni europee prevedono, infatti, figure riconducibili all’idea della difesa civica, ma caratterizzate da una funzione di garanzia dei diritti ad ampio raggio, non solo con riferimento a questioni legate all’attività della pubblica amministrazione.
Una chiara indicazione nella costruzione di efficaci sistemi nazionali di tutela dei diritti si coglie nella risoluzione 48/134 del 1993 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e nel programma presentato nel 2002 dal Segretario Generale delle Nazioni Unite: viene qui espressamente affermato che la creazione di Istituzioni nazionali di tutela dei diritti costituisce lo strumento essenziale per assicurare anche sul lungo periodo l’effettiva protezione e promozione dei diritti umani. Alla luce di tali considerazioni le Nazioni Unite assumono tra i loro “obiettivi principali” proprio quello di promuovere e migliorare i sistemi nazionali di protezione in tutti i Paesi del mondo. Con riferimento alle specifica realtà di bambini ed adolescenti sono la Convenzione sui diritti del fanciullo, approvata a New York il 20 novembre 1989 (Legge 27 maggio 1991, n. 176) e la Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei fanciulli, approvata a Strasburgo il 25 gennaio 1996 (Legge 20 marzo 2003, n. 77) a ribadire l’importanza di specifici istituti di tutela.
Il Consiglio d’Europa è intervenuto anche in anni recenti con diverse risoluzioni; in particolare la Risoluzione di Strasburgo 327/2011, la Raccomandazione 309/2011 del Congresso dei Poteri Locali e Regionali del Consiglio d’Europa, la Risoluzione 1959 (2013) dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, raccomandando l’istituzione di una figura di garanzia per la Tutela e la Promozione dei Diritti Umani ed auspicando l’istituzione di una figura unitaria con mandato generale su tutte le problematiche, individuandola anche come organismo di garanzia per l’attuazione del Protocollo Opzionale per la Prevenzione della Tortura (OPCAT). Particolare accento viene posto all’autonomia e indipendenza formale e funzionale, di strutture, mezzi e personale adeguati a svolgere il proprio compito in esclusiva libertà di competenza che deve essere attribuita al garante.
Considerano la presenza degli organi di garanzia parametro di democraticità delle istituzioni di un paese e come tale condizione per l’ammissione di nuovi stati nell’Unione Europea e nel Consiglio d’Europa.
Nel passato la nostra Regione è stata lungimirante nell’istituzione sia dell’ufficio del Difensore civico con la LR n. 20/1981, sia del Tutore pubblico dei minori, seconda solo al Veneto, con la LR n. 49/1993 e successive modificazioni.
La LR n. 9/2008 (“Assestamento del bilancio 2008 e del bilancio pluriennale per gli anni 2008-2010”) ha però abrogato le due figure. Nelle more del previsto riordino da parte della Regione delle azioni e degli interventi regionali in materia di famiglia e minori, le funzioni del tutore pubblico sono state trasferite in via transitoria al Presidente del Consiglio (art 2 comma 35).
Dopo l’esito legislativo negativo di una proposta di legge dell’aprile 2009 volta a ridefinire le funzioni e caratteristiche dell’istituto di garanzia sostituendo al “vecchio” Tutore la figura del più moderno Garante alla luce dei nuovi orientamenti in tema di promozione e tutela dei diritti dei minori e delle più mature esperienze espresse nei contesti regionali ed europei, con la LR n. 7/2010 è stata istituita la funzione di garante dell’infanzia e dell’adolescenza, abrogando le disposizioni della LR n. 49/1993 a decorrere dal primo gennaio 2011 e prorogando fino a tale data le funzioni transitorie assegnate al Presidente del Consiglio regionale ex LR n. 9/2008.
Con tale legge, le funzioni dell’organismo sono state assegnate ad un’apposita struttura “Struttura stabile per l’esercizio della funzione di garante dell’infanzia e dell’adolescenza”, collocata presso la Direzione Centrale Istruzione, università, ricerca, famiglia, associazionismo e cooperazione - Servizio affari generali, amministrativi, di vigilanza e di garanzia, articolata nel territorio regionale (quattro uffici, uno per ogni provincia).
L’organismo di garanzia istituito in questo modo, si differenzia sia da tutti quelli delle altre regioni sia dai modelli suggeriti dagli interventi della Comunità internazionale (il Comitato sui diritti dell’infanzia, nell’Osservazione generale dedicata a questo tema, ha fissato standard piuttosto espliciti a cui le istituzioni di garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza devono attenersi, richiamando la Carta di Parigi) e presenta alcune criticità.
Nell’attuale collocazione viene infatti minato l’indispensabile requisito di indipendenza dal potere di indirizzo da parte di una amministrazione o autorità pubblica (sia nei suoi poteri esecutivi che legislativi) e persiste un problema relativo alla rappresentanza dell’organismo di garanzia verso l’esterno: l’istituzione della semplice funzione nell’ambito della struttura amministrativa, non permette infatti di individuare il soggetto che tale funzione può rappresentare, escludendo la nostra Regione dalla partecipazione ad un sistema di garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza più ampio e coordinato a livello nazionale così come previsto dalla legge 12 luglio 2011, n 112 istitutiva dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza.
L’Autorità nazionale non ha esitato a sensibilizzare il Presidente della Giunta regionale ed il Presidente del Consiglio, rispetto a tali limiti ed alla necessità di dotarsi della figura in questione, allineandosi con le altre regioni che in questi anni hanno legiferato in merito.
La presente proposta di legge vuole dunque risolvere tali criticità ma anche meglio definire ambiti e funzioni di garanzia dei diritti fondamentali della persona in relazione alle nuove necessità e sensibilità derivate dalle mutate condizioni storiche, economiche, sociali e culturali.
Viene così innanzi tutto sottolineata la funzione di impulso e collegamento del Garante nei confronti di tutti i soggetti e le istituzioni che operano con le persone che maggiormente vedono a rischio la tutela e l’esercizio dei propri diritti.
Sono specificate poi le funzioni di garanzia, vigilanza, tutela e promozione dei diritti di bambini ed adolescenti in special modo quelli collocati fuori famiglia o in strutture di detenzione, quelli provenienti da paesi terzi non accompagnati, quelli vittime o figli di vittime di tratta, quelli a rischio di dispersione scolastica o coinvolti in situazioni di conflitto in ambito scolastico o sociale.
Le funzioni di garanzia sono però introdotte in modo esplicito anche per le persone sottoposte a limitazione delle libertà personali (persone detenute, persone di paesi terzi trattenute presso centri di identificazione ed espulsione, persone ricoverate in strutture sanitarie perché sottoposte a trattamento sanitario obbligatorio o che si trovino in altri luoghi di restrizione o di limitazione delle libertà personali) così come richiesto dalla Legge n. 354/1975 e n. 10/2014, nonché per le persone che per ragioni di ascendenza o di origine nazionale o etnica, appartenenza linguistica o culturale, convinzioni personali e religiose, condizioni personali e sociali, comprese le condizioni di disabilità temporanee o permanenti, età, appartenenza, identità di genere o orientamento sessuale, siano destinatarie di comportamenti lesivi dei diritti della persona.
In accordo con la risoluzione 1959 (2013) dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio D’Europa, che al punto 4.3 raccomanda espressamente di evitare il proliferare degli istituti di garanzia, evidenziando come ciò confonda i cittadini sui mezzi di tutela attivabili e considerando che l’accentramento degli istituti di garanzia può consentire un migliore utilizzo delle risorse in tempi di crisi ed un maggior concerto delle azioni nonché una maggior autorevolezza e visibilità, la proposta di legge istituisce il Garante dei diritti della persona, costituito in un collegio di 3 componenti che si dividono le funzioni di Garante dei bambini e degli adolescenti, Garante delle persone private della libertà personale, Garante per le persone a rischio di discriminazione.
Sono aspetti che qualificano la figura del Garante regionale così come introdotta: l’autorevolezza che deriva dalla sua competenza e dall’elezione ad opera dell’Assemblea rappresentativa e a maggioranza qualificata; l’indipendenza ed autonomia di azione; la sottolineatura del ruolo di coordinamento e stimolo alla collaborazione tra i diversi soggetti in ambito regionale senza sovrapposizioni di ruoli e funzioni, e l’azione di collegamento con le analoghe figure regionali e nazionali; la specificazione delle funzioni volte alla promozione dei diritti delle persone tramite azioni di ascolto, mediazione, segnalazione, rappresentanza e facilitazione degli operatori; l’impegno ad una relazione costante agli organi amministrativi regionali dell’attività svolta e dei suoi esiti.
Con il Garante regionale dei diritti della persona si dà quindi attuazione a funzioni di raccordo e di mediazione tra i bisogni e i diritti fondamentali delle persone e l’amministrazione e si sostengono le funzioni di assistenza nei confronti di quanti possono incontrare maggiori difficoltà nel rapporto con la pubblica amministrazione perché in particolari condizioni di limitazione della libertà o di rischio di discriminazione. Si valorizza inoltre il rilievo sociale della figura di garanzia, prevedendo la possibilità che il suo intervento sia richiesto da soggetti portatori di interessi individuali o collettivi che evidenzino la rilevanza diffusa di tali interessi dando all’intervento significativa portata che travalica il caso concreto esaminato.
Il capo I della norma contiene le disposizioni generali.
L’articolo 1 esplicita la finalità della legge ribadendo l’impegno prioritario della Regione per garantire la tutela e la promozione dei diritti in particolare di bambini ed adolescenti, persone private della libertà personale, o a rischio di discriminazione.
L’articolo 2 al comma 1 istituisce la figura del Garante Regionale dei diritti della persona (in seguito Garante Regionale). Al comma 2 viene specificata la sua natura essendo costituito in collegio composto da un presidente e da due componenti. Il comma 3 inquadra l’opera del Garante regionale nell’alveo delle Convenzioni internazionali siglate dall’Italia, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, della Costituzione e dallo Statuto di autonomia.  Il comma 4 sancisce i principi cui si ispira l’azione del Garante.  Il comma 5 ne stabilisce la piena autonomia ed indipendenza nonché il libero accesso ad atti ed informazioni inerenti il suo mandato.
L’articolo 3 stabilisce i requisiti per l’elezione a Garante.
L’articolo 4 dà indicazioni sulle modalità di elezione da parte del Consiglio regionale (comma 1), sulla durata e reiterazione del mandato (comma 2), sulle possibilità di revoca del mandato da parte del Consiglio (comma 3).
L’articolo 5, ai commi 1 e 2, stabilisce le incompatibilità all’esercizio dell’incarico al fine di evitare parzialità e conflitti di interesse. Al comma 3 viene normata la procedura in caso di insorgere di cause di incompatibilità.
L’articolo 6 stabilisce, con i commi 1 e 2, l’indennità di funzione del presidente e dei componenti del Garante regionale, prevedendo che il suo ammontare sia determinato dall’Ufficio di Presidenza, e il diritto al trattamento economico di missione.
Il capo II esplicita le funzioni del Garante regionale.
L’articolo 7, al comma 1, illustra le funzioni generali del collegio attinenti la tutela dei diritti di bambini ed adolescenti, persone private delle libertà personali, persone a rischio di discriminazione, iniziative di studio e ricerca, diffusione di buone pratiche, la diffusione della cultura dei diritti, la formazione degli operatori sociali, sanitari ed educativi, la formulazione di pareri sugli atti legislativi, di pianificazione o di indirizzo della Regione e degli enti da essa dipendenti e locali, il sollecito di interventi normativi ritenuti necessari ed opportuni, la difesa civica in specifico contesto. Al comma 2 viene specificato l’area di competenza di ciascun componente. Al comma 3 vengono stabilite le collaborazioni con altri organismi di controllo e garanzia, nonché con altri coordinamenti di soggetti rilevanti; al comma 4 il collegamento con le istituzioni e gli enti di tutela a livello nazionale e comunitario.
L’articolo 8, comma 1, precisa le funzioni di garanzia per i bambini e gli adolescenti inquadrandole nelle convenzioni internazionali di New York e Strasburgo nonché nella Legge n.112/2011: verifica del rispetto dei diritti, sollecito all’adozione di provvedimenti normativi a tutela soprattutto di bambini ed adolescenti in condizioni di maggior fragilità, predisposizione di linee di indirizzo e protocolli di intesa tra istituzioni operanti, informazione e sensibilizzazione, selezione e preparazione di tutori e curatori speciali, offerta di modalità di ascolto, segnalazione di violazioni, vigilanza sull’assistenza prestata alle persone di minore età in ambienti esterni alla propria famiglia, vigilanza sulla condizione dei minori non accompagnati, proposta di misure alternative alla detenzione, vigilanza sulla comunicazione, attenzione all’accompagnamento dei giovani con difficoltà che raggiungono la maggior età.
L’articolo 9 precisa le funzioni di garanzia per le persone private della libertà personale. Al comma 1 identifica i soggetti cui è rivolta la tutela in coloro che si trovino sottoposto a misure restrittive della libertà personale o trattenuti in centri di identificazione ed espulsione, comunque denominati, o ricoverati in strutture sanitarie perché sottoposti a trattamento sanitario obbligatorio o che si trovino in altri luoghi di restrizione o di limitazione delle libertà personali. Al comma 2 sono elencate le funzioni nell’alveo delle Legge 354/1975 e 10/2014: iniziative per assicurare prestazioni inerenti il diritto alla salute e il miglioramento delle condizioni di vita nonché il recupero e reinserimento sociale e lavorativo, accoglimento e segnalazioni di carenze di tutela, facilitazione all’accesso ad atti e documenti, sollecito agli organi regionali di vigilanza, promozione dell’associazione ed inserimento in cooperative sociali delle persone detenute, impegno alla promozione di misure alternative per madri di bambini di età inferiore ai 6 anni o persone detenute nel periodo conclusivo della pena, collaborazione con altri garanti regionali.
L’articolo 10 specifica le funzioni di garanzia per le persone a rischio di discriminazione. Il comma 1 definisce tali soggetti come coloro che per ragioni di ascendenza o di origine nazionale o etnica, appartenenza linguistica o culturale, convinzioni personali e religiose, condizioni personali e sociali, comprese le condizioni di disabilità temporanee o permanenti, età, appartenenza, identità di genere o orientamento sessuale, sia destinatario di comportamenti lesivi dei diritti della persona. Il comma 2 esplicita le funzioni: iniziative utili a contrastare le discriminazioni, attività di informazione ed assistenza alle vittime, segnalazione delle violazioni, raccolta di dati sulla fenomenologia. Il comma 3 dettaglia le modalità di tutela dei diritti delle persone provenienti da paesi terzi (accoglienza, registrazione anagrafica, assistenza legale). Il comma 4 dettaglia le modalità di tutela delle persone soggette a discriminazione per appartenenza, identità di genere, orientamento sessuale. Il comma 5 dettaglia le modalità di tutela delle persone con disabilità al fine del raggiungimento degli obiettivi della Legge n. 104/1992.
Il capo III riguarda l’organizzazione del Garante istituito.
L’articolo 11 definisce la struttura organizzativa a servizio del Garante regionale stabilendo al comma 1 che sia assistito dalla struttura organizzativa di cui all’art. 3 della LR 16/2013 e al comma 2 la possibilità di ricorrere a consulenze o stipulare convenzioni su temi specifici.
L’articolo 12 stabilisce la dotazione finanziaria e le modalità di programmazione dell’attività del Garante, indicando che la prima è assegnata nel bilancio del Consiglio regionale (comma 1) e che la seconda deve essere predisposta e relazionata nella sua attuazione annualmente (comma 2 e 3). Il comma 4 precisa la piena autonomia gestionale e operativa del Garante nella programmazione e gestione della dotazione finanziaria.
L’articolo 13 indica le modalità di relazione del Garante con il consiglio regionale prevedendo contenuti (comma 1) e modalità di pubblicazione (comma 2) della relazione annuale, nonché la possibilità che il Garante chieda di essere o sia convocato presso il Consiglio quando ritenuto opportuno e necessario (comma 3).
Il capo IV detta le disposizioni finali.
L’articolo 14 precisa le abrogazioni indotte dalla presente proposta di legge.
L’articolo 15 definisce le disposizioni finanziarie autorizzando, al comma 1, la spesa di euro 45.000 per l’anno 2014 a carico dell’unità di bilancio 11.1.1.1178 e del capitolo 99 dello stato di previsione della spesa del bilancio pluriennale per gli anni 2014-2016 e del bilancio per l’anno 2014. Il comma 2 dà ragione delle modalità di reperimento degli oneri di cui al comma 1. Il comma 3 stabilisce che gli oneri per il trattamento economico del Garante regionale e per la sua attività siano caricati sull’unità di bilancio 11.1.1.1178 e sul capitolo 99 dello stato di previsione della spesa del bilancio pluriennale per gli anni 2014- 2016 e del bilancio per l’anno 2014.
La proposta di legge è stata presentata alla III e VI Commissione consigliare rispettivamente in data 28 e 29 aprile, ricevendo in entrambe le sedute parere positivo a maggioranza.
Presentazione, audizioni e discussione in V Commissione consigliare, cui la proposta è stata affidata per competenza, si sono svolte in data 30 aprile.
In sede di audizione, dalle relazioni orali e scritte dei soggetti convocati è emerso unanime apprezzamento sulla proposta con segnalazioni finalizzate solo alla precisazione ed integrazione di alcune diciture per quanto riguarda i soggetti destinatari e le funzioni.
Notazioni di rilievo sono invece state espresse da più soggetti uditi e dai commissari stessi relativamente alla dotazione finanziaria ritenuta non consona all’impegno richiesto e non atta a consentire le dovute incompatibilità della figura del Garante, mantenendo elevata la competenza dello stesso.
La proposta ha ottenuto parere favorevole a maggioranza, preannunciando alcuni emendamenti concordati da presentare in aula volti a perfezionare la norma secondo le indicazioni ricevute in sede di audizione e discussione.
Si confida pertanto nella più ampia condivisione della proposta di legge da parte del Consiglio Regionale.

CHIARA DA GIAU